投资基金法修改中的若干热点争议问题及其修改建议

中国人民大学商法研究所所长、1999年《投资基金法》起草工作小组成员  刘俊海教授

一、简要历史回顾

我自1999年开始作为全国人大财经委《投资基金法》起草工作小组成员参与起草《投资基金法》。历经立法机关、监管部门和社会各界四年多的共同努力，《证券投资基金法》终于在2003年10月28日正式出台，并自2004年10月28日起实施。该法的颁行对规范证券投资基金业的平稳运作，保护基金投资者合法权益，促进基金业市场和资本市场的健康发展发挥了积极的促进作用。

截至2011年底，全国69家基金管理公司管理的基金资产净值总规模2.2万亿元，是2003年底的8.5倍，基金持股市值约占沪深股市流通市值的7.7%，证券投资基金已成为证券市场最重要的机构投资者，社会影响力和市场影响力日益扩大。

毋庸讳言，《证券投资基金法》在实施中也暴露出了诸多问题：一是作为立法漏项的私募股权基金和阳光私募基金迫切需要法律的专门调整；二是投资者保护制度存在致命弱点，投资者权益受侵害现象此起彼伏；三是证券投资业的治理存在软肋，基金从业人员尤其是基金经理的道德风险和老鼠仓行为屡禁不止；四是对基金业的经营范围和基金产品的行政管制过严，在一定程度上抑制了基金市场的创新与竞争。

为深入落实以人为本的科学发展观，推动投资基金市场法治建设的现代化，全面建设投资者友好型社会，建议立法机关在《证券投资基金法》修改中的若干热点争议问题上本着公平与效率兼顾、规范与发展并重、安全与创新并举的精神做出正确的历史选择。

二、建议立法机关将《证券投资基金法》改名为《投资基金法》

在1999年《投资基金法》起草工作程序启动之前，全国人大常委会将立法项目的名称确定为“投资基金法”。起草领导小组和起草工作小组成立后，也一直按照《投资基金法》的立法目标设计该法的框架，并试图将证券投资基金、产业投资基金和风险投资基金同时纳入该法予以调整。

但由于在起草工作小组内部对公司型基金、产业投资基金的法律地位等问题存在较大分歧，为减小立法出台阻力，起草领导小组决定将“投资基金法”改名为“证券投资基金法”，并将立法的调整对象限缩为现行《证券投资基金法》规制的公募型、信托型的证券投资基金。至于私募型的基金、公司型基金、合伙型基金和PE等都被迫忍痛割爱。

虽然立法者含泪舍弃了产业投资基金与风险投资基金，但在2003年《证券投资基金法》第101条增加了一项授权国务院针对私募基金进行立法的条款：“基金管理公司或者国务院批准的其他机构，向特定对象募集资金或者接受特定对象财产委托从事证券投资活动的具体管理办法，由国务院根据本法的原则另行规定”。遗憾的是，国务院至今尚未就私募基金尤其是私募股权基金进行专门立法。

在过去的八年里，我国各类投资基金市场（包括证券投资基金与非证券投资基金）都获得了蓬勃发展，各类基金法律关系主体之间的利益冲突也逐渐清晰，全面规范投资基金的立法条件已经成熟。值得注意的是，各类投资基金之间既有个性，也有共性。正是由于各类基金的个性的存在，立法者需要从个性出发，在分则中的有关章节，为不同基金去量身定制不同的法律规则；正是由于各类基金之间的共性的存在，立法者需要从共性出发，在总则与法律责任部分，为各类基金设计通用化法律规则。

与现行的《证券投资基金法》相比，新《投资基金法》的调整外延应进一步扩大。从募集形式看，新法既调整公募型证券投资基金，也调整私募型证券投资基金；从组织形态看，新法既调整信托型基金，也调整公司型、合伙型和其他组织形态的基金；从投资目标看，新法既调整投向证券市场的投资基金，也调整投向证券市场之外的目标公司的投资基金。调整外延的扩大也弘扬了包容、自治、创新的法治精神。

三、PE应当纳入《投资基金法》予以调整，并设专章予以规定

PE在我国蓬勃发展，我国依据2012年的创投行业发展报告，到2011年年末，全国备案创业投资企业882家，增长34.3%。到去年年末我国备案创业投资企业资产总规模达到2206亿，同比增长41.5%。另外未备案的PE尚有近万家。

《证券投资基金法修订草案》一审稿第171条规定，“公开或者非公开募集资金，设立公司或者合伙企业，其资产由第三人管理，进行证券投资活动，其资金募集、注册管理、登记备案、信息披露、监督管理等，参照适用本法。”这为PE纳入新基金法的监管提供了依据。

但是，中国股权与创业投资协会、北京市创业投资协会、上海市创业投资行业协会、天津市创业投资协会等25家股权和创投协会于8月10日向全国人大常委会提交了一份联名建议书，指出不应将股权投资基金纳入证券投资基金法。25家协会提出的建议主要是，不应把股权基金纳入基金法，同时将该法修订草案第107条中的“非公开募集基金财产的证券投资，包括买卖或持有股票、债券，或者国务院证券监督管理机构规定的其他证券及其衍生品种”，修改为“非公开募集基金财产的证券投资，包括买卖或持有股票、债券，或者国务院依法认定的其他证券”。

他们反对PE入法的理由有五：（1）《修订草案》对“证券”的定义，不符合《证券法》的相关规定；（2）任意界定“证券” 将导致政出多门、多头管理、分工混乱，给市场带来不稳定的监管预期；（3）将股权投资基金纳入《证券投资基金法》调整范围，不符合分开立法的国际惯例；（4）将各类私募股权基金纳入证券投资基金范畴监管，不仅没有必要，反而有可能人为造成监管风险；（5）将创业投资基金也纳入证券投资基金范畴监管，将给我国的创业创新事业带来严重不利影响。

笔者赞赏行业协会积极向立法者建言献策的参与精神。行业协会的意见中也有很多合理化建议，如淡化行政管制，鼓励市场创新。这与笔者的学术观点非常吻合。但是，反对PE入法的观点是不明智的。笔者认为，为推动PE的健康发展，必须将PE必须纳入《投资基金法》调整，并设专章予以规定。

首先，此次修法调整PE的性质是进行立法补课。前已述及，1999年启动的《投资基金法》立法名称是“投资基金法”。立法者本想调整规制PE，但由于争议较大，被迫对PE采取了授权国务院立法的态度。既然PE的发展形势迅猛，PE的盈利模式和法律关系日趋清晰，PE的立法条件趋于成熟。

其次，将《证券投资基金法》改为《投资基金法》后，立法者不再苛求PE的投资目标是证券，因而PE的投资目标可以是证券之外的任何非上市公司的股权、债权或者衍生投资性权利。

其三，我国的投资基金立法固然要大胆借鉴国际先进立法经验，但更要从中国国情出发。只要《投资基金法》的修改有助于推动中国的投资基金的规范与发展，就不必在形式上与某一国家的立法形式亦步亦趋。立法形式虽然很重要，但更重要的是立法内容。

其四，将各类私募股权基金纳入《投资基金法》予以专章调整，并不意味着要纳入证券投资基金的范畴予以调整，更不意味着接受与证券投资基金相同的行政监管。恰恰相反，PE不但不适用专属于证券投资基金的来自中国证监会的行政监管，也不适用来自国家发改委的行政监管，因而不会认为造成监管风险。

其五，由于创业投资基金不适用专属于证券投资基金的法律规定，也不纳入证券投资基金的行政监管系统，因而不会给我国的创业创新事业带来严重不利影响。

四、立法者应当建立健全PE友好型的监管模式

笔者主张的PE监管模式是：立法调整+工商登记+PE自律+行业自律+司法救济。其中，立法调整是前提，工商登记是基础，PE自治是核心，行业自律是关键，司法救济是保障。PE是富人与能人的私人俱乐部，原则上不涉及不特定的公众投资者，因而各国都对PE实行宽松的监管政策。我国的PE监管也应充分体现鼓励市场自治与创新的立法精神。在一定程度上可以说，此次25家PE协会联合上书立法机关，建议PE脱离《投资基金法》的原因之一就是行政监管恐惧症。因此，立法者在调整PE时一定要彻底打消PE的这一顾虑，努力谋划出PE友好型的《投资基金法》。

目前的工商登记既涵盖对PE的设立登记，也涵盖了对PE的变更登记和注销登记；既登记了PE的名称、经营范围、法定代表人或者负责人的姓名，也登记了住所、资本、股东或合伙人的姓名或名称；既涵盖了有限合伙的登记，也涵盖了有限责任公司的登记；既涵盖了对PE的登记，也涵盖了对目标企业的登记。在出具工商管理部门提供的登记信息后，PE及其投资的目标企业可以依法直接向税务主管机关行使税收优惠待遇，向政策性银行申请优惠贷款。为建立健全工商部门与宏观调控部门（发改委、财政、人民银行）、税务部门、证券监管部门、工信部门等之间24小时全天候、360全方位的无缝对接、信息共享、快捷高效的监管合作机制，有必要将工商登记信息向前述相关部门和社会公众予以开放。因此，在工商登记之外在设立独立的备案监管系统纯属叠床架屋，徒增监管成本和PE及其投资者的成本。

广义的PE监管模式包括但不限于行政监管。自律监管也是监管。如果说自律监管不可靠，行政监管更不可靠。实际上，越是片面强化行政监管，自律监管包括行业监管更是难以发展起来。宏观调控部门固然不宜插手微观的市场经济生活包括PE的投资活动，行政执法部门也应充分尊重PE自治和契约自由，打造服务型政府。当然，对于滥用PE制度、非法集资、欺诈投资者、严重损害社会公共利益，情节严重构成犯罪的，必须依法追究刑事责任。

一定要明确，《投资基金法》调整PE并不等于强化行政监管，而在于赋权。《投资基金法》中的法律规范不都是强制性规范。相反，《投资基金法》应当尽量鼓励PE及其利益相关者的私法自治，以确保PE市场的活力。从规范形式上看，立法者应当扩大任意性规范和倡导性规范的比重，尽量减少强制性规范，慎重拟定禁止性规范，从而为私法自治预留制度空间。凡是可由PE自治或行业协会自律规则调整的内容，原则上立法者不宜作出强制性规定。

建议PE专章进一步强化管理人合伙人对合伙企业与有限合伙人的信托义务，严惩管理合伙人从目标公司收受商业贿赂的失信败德行为，加大对有限合伙人的权益保护力度，厘清投资人知情权与管理权间的界限，明确对赌条款的效力，明确PE的税收优惠。

建议《投资基金法》确立PE的合格投资者适当性管理制度，规定有限合伙人或者股东只应限于达到规定的收入水平或者资产规模，具备一定的风险识别能力和承担能力的中高收入人群。目前的《证券投资基金法修订一审稿》在第104条原则规定的私募基金的合格投资者制度原则上也适用于PE。但遗憾的是，该草案本身并未界定合格投资者的具体标准，而是将其授权中国证监会规定。为避免PE界对证监会过度监管的疑虑，建议立法者直接明确该标准。笔者建议该标准原则上可界定为开展PE投资之后剩余的可支配的剩余家庭金融资产不低于100万元人民币。鉴于有限合伙人不限于单身未婚人士，更包括已婚人士，为避免事后不必要的家事纠纷，建议管理合伙人在募集资金时既要求有限合伙人填写家庭金融资产信息，也要求已婚有限合伙人出具其与配偶在婚后实行分别财产制的书面协议，或者出具配偶同意担任PE有限合伙人的同意函。建议立法者在总则或者PE专章中规定投资者维权教育的内容，倡导理性投资、文明投资、科学投资的新理念。

监管主体有狭义广义之分。工商管理部门亦是广义的监管主体。注册登记与发改委主张的备案实为一个意思。按照私法自治、契约自由的精神，工商登记后，私募股权基金没必要再接受发改委的备案监管，未来可以通过行业协会或者投资者协会的模式实现自律，同时加强公司内部的风控和治理结构建设以及投资者教育等工作。

五、金融监管部门与法律部门的分工并非简单地一一对应，要预防《投资基金法》沦为部门利益法律化的工具

金融监管部门的分工与法律部门的分工有密切联系，但并非简单地一一对应。从立法实践看，有些法律规定了一龙治水的监管体制，仅授权一家主管部门行使监管权（如《证券法》、《银行业监督管理法》和《保险法》）；有些法律规定了多龙治水的监管体制，授权多家主管部门行使监管权（如《食品安全法》）；有些法律则没有规定主管部门（如《公司法》）。就《公司法》而言，工商行政管理机关仅是一家公司登记机关，而非全程负责《公司法》贯彻落实的主管机关。

为建设服务型政府与法治政府，鼓励市场自治与创新，建议修改中的《投资基金法》采取市场取向、市场主体本位、协调监管、无缝监管的理念，区分不同基金形态规定不同的监管机构。对公募型证券投资基金，可由中国证监会继续行使监管权；对于阳光私募证券基金可采取中国证监会为主、中国银监会为辅的合作监管机制；对于PE（私募股权投资基金）可采取工商登记+PE自治+行业自律+司法救济的监管机制。因此，既不能错误地认为，《投资基金法》是中国证监会的法律，也不能坐井观天地把监管狭隘地理解为行政监管。

随着我国社会主义市场经济体制的不断完善和监事会会主义法治国家的治国方略的进一步落实，传统的行政管制会逐渐式微，市场主体自治和自律监管将会逐渐增强。《投资基金法》对行政机关的定位也应立足于此。

我国现行立法存在“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法律化”的弊端。这是由于，我国立法体制是一个金字塔结构。塔尖是宪法；第二层是全国人大及其常委会制定的法律；第三层是国务院制定的行政法规，行政法规是将法律规定的相关制度具体化，是对法律的细化和补充；第四层是国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门权限范围内制定的部门规章；第五层是地方人大及其常委会制定的地方性法规；第六层是省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府根据法律、行政法规和省级地方性法规制定的地方性规章。

截至２０１１年８月底，我国已制定现行宪法和有效法律共２４０部、行政法规７０６部、地方性法规８６００多部，部门规章更是多如牛毛。虽然铺天盖地的部门规章的立法阶位低于宪法、法律和行政法规，但在法律和行政法规语焉不详时真正管用的法律文件不是法律和行政法规，而是部门规章这些“红头文件”。除了部门规章确认部门利益之外，一些部门还假借自己熟悉本部门的实践、具有专业经验和立法资源的托辞，“热心”为立法者分忧解愁，积极争夺行政法规和法律草案的起草主动权，极力排斥中立法学家、兄弟部门、利益相关者和社会公众的立法参与权，进而依法架空和绑架立法者，将部门利益私货悄悄塞入立法草案，最终将部门利益的保护伞由部门规章上升为行政法规或法律。

由于部门规章和部门立法往往以确认本部门的行政权力和部门利益为核心，而非以落实诚实信用原则、维护公平交易秩序与公正竞争秩序、关怀弱势群体核心利益关切、捍卫社会公共利益为己任，部门利益和关联利益集团的利益最大化价值取向导致某些部门的行政行为扭曲了诚实信用原则，甚至陷入权力寻租的失信泥潭。自身不正，何以正人？一些部门在面向特定市场领域的商业欺诈和失信行为时，往往对市场中的强势方采取姑息纵容的态度，无法旗帜鲜明地重拳出击，更无法建立跨部门的、无缝对接的诚信监管合作机制。这也是广大金融消费者对银行乱收费行为而民怨沸腾、但相关监管部门的监管规章不能实质性满足民众核心利益关切的重要原因。难怪在2012年两会期间，中央政治局委员、广东省委书记汪洋表示，广东一定要搞放权改革，包括突破部门利益法律化的障碍。

部门立法有利有弊，但是弊大于利。因为，立法的首要任务是约束政府滥用公权力，市场主体免受公权之侵害。既然政府部门本身就是法律规则的被调整对象，政府部门与立法程序存在利害关系，理应回避；否则，就允许被规制者自设游戏规则，冲破诚信底线。即使立法者需要政府部门的专业知识和实践经验，只需充分征求相关政府部门意见即可，甚至邀请相关部门的工作人员担任起草工作小组的咨询专家，但不应当允许政府部门垄断立法草案的起草权。

为彻底根除部门立法的弊端，建议立法者适度调整金字塔立法结构，适度上收立法权限，大幅拓展全国人大及其常委会的立法空间，提高法律的可操作性与可诉性；进一步规范国务院的行政立法行为，确保国务院直接起草行政法规草案的领导权和主导权，排除政府部门对行政法规起草程序的主导权；大幅压缩和规范部门立法行为，约束政府部门在立法程序中的参与行为。

建议进一步完善民主、科学、透明、统一的立法机制，由全国人大常委会和国务院分别直接牵头立法，满腔热忱地鼓励专家学者与各方利益相关者依法有序、公平地参与立法程序，鼓励专家学者向立法者提交法律改革建议稿。

鉴于目前部门规章之间“相互打架”的现象，建议全国人大常委会进一步重视立法文件备案审查工作，全面清理法律、行政法规和部门规章中确认和强化部门利益的条款，预防部门利益以“国家利益”或“社会公共利益”的名义进入立法文件，维护全国法制的和谐统一，扭转立法文件备案审查工作中的“别动队”现象。

羊毛出在羊身上。在行政许可林立的情况下，某些企业为获得市场准入机会往往被迫行贿的成本最终会转嫁到消费者、投资者、债权人和社会公众头上。厉以宁教授在两会期间指出，除税费负担以外，社会公关成本高也是民企一大负担。送烟酒红包已经不流行，而要送出国游、送冬虫夏草。因此，从实体法规则看，有必要进一步鼓励自由竞争、市场创新、企业自治和行业自律，大幅减少行政许可，彻底打破行政垄断，从根本上遏制权力寻租和腐败现象，进而构建商人之间公平竞争的市场环境。就投资基金市场而言，建立以信息披露为基础、市场主体自治为核心、自律监管为中心、行政监管为关键、社会监督为重心、司法救济为后盾的公共治理模式已经迫在眉睫。

六、建议立法机关进一步提高《投资基金法》的可诉性与可操作性

法律文本贵在言简意赅、微言大义，用最少的文字传递最多的立法信息。但立法产品的可诉性与可操作性是衡量任何一部法律质量优劣的试金石。无救济即无权利。不仅无数债权人、消费者与投资者在面对无数失信纠纷时手足无措，就是法院也往往面临无法可引的窘境。

建议立法者扭转长期以来的“立法宜粗不宜细”的思维模式，树立“立法宜细不宜粗”的新理念，尽量将商业实践中已经看准、能够看准的法律关系作出清晰、严谨、全面的界定。一部好的法律不仅好看，还应好用、管用、能用、易用、实用。法律乃公器也。呵护商业诚信建设的法律实质上是立法者向纳税人提供的公共产品。为增强立法的可诉性，立法者应当换位思考，站在投资者、债权人和谈判弱势方的立场，发现商业欺诈问题的症结和症因，对症下药地增强诚实信用制度的针对性与实用性。立法者不仅应当通过座谈会、问卷调查等方式认真倾听制度需求方的意见和呼声，而且应当自觉换位思考，主动从投资者、债权人、消费者和受害者的角度完善和修改现行立法。

由于立法的可操作性和可诉性的欠缺，导致了实践中的两大问题。一扩张了政府的行政权特别是行政许可权（包括行政核准权）行使过程中的自由裁量空间，提高了政府官员滥用权力、出租权利谋取私利的概率；二是扩张了法院的司法自由裁量权，降低了司法裁判结果应有的能见度、确定性和可预期性。

建议《投资基金法》进一步细化相关法律规则，大幅减少授权监管部门制定部门规章的条款，明确违反该法的法律责任包括民事责任、行政责任与刑事责任。不但每一条款原则上具有可诉性，而且立法技术也应进精雕细琢。例如，《证券法》第2条将认定股票、公司债券之外的其他证券的决策权授权国务院行使，而《证券投资基金法修订草案》第107条却规定：“非公开募集基金财产的证券投资，包括买卖或持有股票、债券，或者国务院证券监督管理机构规定的其他证券及其衍生品种”。换言之，新型证券的认定权由交给了证监会。此种表述显然与《证券法》相悖，而且扩大了证券监管部门的解释权限。建议立法者在同一问题的立法态度上应当前后一贯，避免法律之间无谓的打架现象。

七、建议立法者强化基金从业人员的信托义务，禁止基金从业人员炒股

既然证券投资基金管理公司对基金持有人负有信托义务，则基于基金管理公司与其从业人员之间的雇佣关系，基金从业人员也对基金持有人负有信托义务，包括忠诚义务与勤勉义务。当现实生活中。基金从业人员尤其是基金经理的老鼠仓行为屡禁不绝。从2008年的上投摩根成长先锋基金经理唐建，到南方基金公司的李黎敏，到后来被证监会突击检查抓现行的韩刚、涂强，再到原在交银施罗德基金的李旭利等，基金经理的“老鼠仓”案件此起彼伏。有鉴于此，建议立法者进一步完善制度设计，维护基金持有人权益，激励与约束基金从业人员为基民创造价值。

但是，此次修改《证券投资基金法修订草案一审稿》的一个亮点是，基金从业人员炒股有望名正言顺。该草案第19条规定：“基金管理人的董事、监事、高级管理人员和其他从业人员，其本人、配偶、利害关系人进行证券投资，应当事先向基金管理人申报，并不得与基金份额持有人发生利益冲突。基金管理人应当建立前款规定人员进行证券投资的申报、登记、审查、处置等管理制度”。这条规定意味着,基金经理可以炒股,他的配偶、利害关系人也可以炒股,只要申报就行。

对此，仁智互见。有人反对，担心放松对基金从业人员监管会加剧老鼠仓现象，基民更赚不到钱。但基金业从业人员支持。冠冕堂皇的理由是，要让基金从业人员分享股市发展成果。

笔者坚决反对立法者允许基金从业人员炒股。理由之一是，在法理上这条规定和《证券法》第43条禁止证券从业人员炒股的规定相冲突。理由之二是，与供方基金从业人员道德风险的安全阀仅仅是从业人员只向基金管理人申报。但基金管理人也不是圣人，而属于“内部自己人”。理由之三是，在实践中,基金经理频搞“老鼠仓”有时并非亲力亲为,而是借别人身份证别人账户或指使朋友去操作,而《证券投资基金法修订一审稿》的上述规定无疑为他们的机会主义行为大开绿灯。理由之四是，目前许多基金管理公司在治理结构和内控机制不完善的情况下难以甚至根本无法遏制基金经理的“老鼠仓”行为。理由之五是，广大基金持有人旗帜鲜明予以反对。他们在接受接受记者采访时指出，“不让炒股都敢搞“老鼠仓”,放开炒股岂不更为便利?”[1]理由之六是，基金从业人员尤其是基金经理在实践中已经通过跳槽方式确立了市场定价的商事习惯。既然基金从业人员的定价机制已经市场化，再允许其从事具有高度道德风险的炒股活动无异于姑息养奸。理由之七是，基金管理公司完全可以通过建立健全企业文化、完善薪酬和奖金激励机制调动从业人员的积极性。理由之八是，基金管理公司可以采取基金从业人员与基金持有人的投资收益与风险紧密挂钩的薪酬确定机制，实现基金持有人与基金从业人员的多赢共享与和谐相处。

八、建议进一步充实与完善投资者权益保护制度

现行基金法规定的契约型基金组织形式运作机制灵活、决策效率高，但基金份额持有人大会作为非常设机构，难以对基金管理人进行有效的监督和制约，投资者权益保护力度不足。有人建议比照公司治理机制，丰富基金组织形式，强化对基金管理人的监督约束。

加强基金投资者权益保护是《证券投资基金法修订一审稿》的主要内容。一是增加了基金组织形式，为投资者提供更多选择。在现行契约型基金组织形式的基础上，借鉴国外基金发展经验，引入理事会型和无限责任型基金（第四十八条）。理事会型基金在基金份额持有人大会下设理事会作为常设机构，依法行使监督基金管理人和托管人等职权；无限责任型基金由基金管理人或与其有控制关系的机构参与基金，并对基金债务承担无限连带责任，强化对基金管理人的激励和约束。二者是与契约型基金性质相同的信托性资金集合体，投资人均为委托人和受益人，基金管理人与托管人均为受托人或共同受托人，只是在内部运作方式上略有不同。二是修改完善基金份额持有人大会的规定，促进其作用发挥。针对基金份额持有人召集难度大、发挥作用难的问题，适当降低持有人大会召开的门槛，将持有人出席人数从50%调整为三分之一，并引入二次召集大会制度（第九十九条）。

尊重基金投资者的价值和权利是修改《证券投资基金法》的主旋律，是完善基金业内部治理的指路明灯，是推动投资基金市场法治建设的重要切入点，是确保投资基金市场又好又快和谐永续发展的战略举措，是贯穿我国投资基金市场发展、改革、监管与稳定的主旋律。

建议修改《证券投资基金法》中的第一条规定的立法宗旨由“规范证券投资基金活动，保护投资人及相关当事人的合法权益，促进证券投资基金和资本市场的健康发展”改为，“规范证券投资基金活动，保护基金投资人及相关当事人的合法权益，促进证券投资基金和资本市场的健康发展”。保护基金投资者，特别是中小投资者以及相关当事人的合法权益”。因为这部法律的核心任务在于保护基金投资者。投资基金是机构投资者。与之相对应的中小投资者也很重要。但突出基金投资者很有必要。

建议立法者本着弘扬投资者权利文化、全面建设投资者友好型社会的理念，全面细化《一审稿》第9章“公开募集基金份额持有人权利行使”，并同步强化私募基金尤其是PE中的投资者权益保护制度。该法既要明确规定投资者的知情权、分红权、表决权、知情权、选择权、公平交易权、隐私权等，也要设定基金管理公司、管理合伙人和经营者的义务；既要降低投资者的维权成本提高维权收益，也要着眼于降低代理人的违法收益，大幅提高其违法成本；既要鼓励投资者自我维权，也要强调国家对投资者权利的保护。建议设立投资基金投资者权益保护组织，明确投资基金的争议解决，明确违反《投资基金法》的法律责任等。

建议建立投资基金投资者协会制度

为规范和繁荣我国投资基金业的发展，我国应当充分发挥行业协会和社会经济团体的作用。受我国消费者协会制度的启迪，笔者力主《投资基金法》允许成立投资基金投资者协会和其他投资者组织。因为，在投资基金活动中处于强势地位的投资基金托管人和管理公司尚能通过投资基金业协会维护自己的利益，处于弱势地位的投资者更应当能够团结起来，结成一定的组织对投资基金业的商事活动进行社会监督、保护投资者合法权益。各级人民政府对投资基金投资者协会履行职能应当予以支持。为预防投资基金投资者组织偏离其保护投资者权益的宗旨，立法应当禁止投资基金投资者组织从事投资基金业的商事活动和营利性服务，以及以牟利为目的向投资者推荐投资基金管理人、托管人或者投资对象。

    笔者曾在《投资基金法学者建议稿》第11章“投资基金业协会与投资基金投资者协会”中的第2节设专节规定投资基金投资者协会的法律地位。在1999年11月深圳国际研讨会会议上讨论的《投资基金法草案》虽包含投资基金投资者协会一节，但将其列为供讨论的内容。之后，投资基金投资者协会便从《投资基金法草案》中消失。这一方面反映了投资基金管理界、托管界、甚至监管部门对于投资基金投资者协会制度的不理解、不信任、甚至误解；另一方面也反映了投资者介入立法进程的有限性，以及从制度上确保投资者权利的艰巨性。反对建立投资基金投资者协会的一个主要理由是，如果有了投资基金投资者协会，投资者便会无理取闹，对投资基金管理人和托管人指手划脚、甚至扰乱投资基金监管秩序。这种观点的谬误之处在于，既忽视了投资基金投资者协会在投资教育、指导和自律反面发挥的重大作用；又害怕投资基金投资者协会代表广大投资者，尤其是中小投资者利益对投资基金管理人、托管人和监管部门展开合法、合理的有效监督。殊不知，投资基金投资者协会既有利于保护投资者权利，强化投资基金管理人、托管人和监管部门的责任感，也有利于从根本上营造保护投资者的法律环境和社会环境，促进投资基金业的持续繁荣，从而使整个投资基金业受益。如果投资者对于投资基金业失望至极，而对于投资基金市场望而却步，那才是投资基金业最大的悲哀。

当然，鉴于保护投资者权利的重大现实意义，如果能在全国范围内建立投资者协会，并将投资基金投资者纳入投资者协会的保护范围，也未尝不可

值得指出的是，《证券投资基金法》的前段修改工作主要听取监管者和基金业意见，希望立法者下一步重点听取投资基金投资者的呼声与意见。

 [1]周芬棉，《取消允许基金经理炒股规定》，2012年7月16日。http://npc.people.com.cn/n/2012/0716/c14576-18520904.html